新華社“新華視點”記者田曉航

17日，人口與計劃生育法修正草案提請十三屆全國人大常委會第三十次會議審議。這是自全面兩孩政策實施修改人口計生法以來，對這部法律的又一次重大修改。

現(xiàn)行人口與計劃生育法于2002年施行，2015年實施全面兩孩政策時進行了修改。此次的修正草案重點圍繞實施三孩生育政策、取消社會撫養(yǎng)費等制約措施、配套實施積極生育支持措施進行修改，同時強化對全面兩孩政策實施前計劃生育家庭權(quán)益的保障。

擬明確實施三孩生育政策

修正草案將現(xiàn)行人口計生法第十八條規(guī)定的“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”修改為“國家提倡適齡婚育、優(yōu)生優(yōu)育。一對夫妻可以生育三個子女。”

如何理解這一表述的變化？中國政法大學法學院副院長張力說，將“提倡”表述為“可以”，是關(guān)于公民生育權(quán)利更為精準的法律表達，公民有權(quán)在履行實行計劃生育義務的同時，自主決定生育子女。同時，這一修改明確公民有權(quán)生育三個子女，也有助于劃定政府相關(guān)責任的范圍，如采取各項獎勵與社會保障措施來更好地保護公民這項權(quán)利。

中國人民大學人口與發(fā)展研究中心副主任宋健說，在某種程度上，過度的晚婚晚育壓縮了育齡人群的生育時限，成為生育水平的重要抑制因素，因此，“提倡適齡婚育”，也是推動實現(xiàn)適度生育水平的必要措施。

在“計劃生育服務”一章，修正草案明確，醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)應當對已婚育齡婦女開展的服務內(nèi)容新增了“圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務”，應當承擔的咨詢、指導和技術(shù)服務內(nèi)容新增了“優(yōu)生優(yōu)育”，還新增了“規(guī)范開展不孕不育癥診療”的表述。

宋健說，由于晚婚晚育已成為社會現(xiàn)實，很多女性生育二孩和三孩時可能已屬高齡孕產(chǎn)婦，這就需要增強圍孕期、孕產(chǎn)期保健服務，確保母嬰健康；而不孕不育是生育水平低迷的一個原因，規(guī)范開展不孕不育癥診療有助于幫助有需要的家庭滿足生育意愿。

擬取消社會撫養(yǎng)費

《中共中央 國務院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》明確提出，“取消社會撫養(yǎng)費，清理和廢止相關(guān)處罰規(guī)定，將入戶、入學、入職等與個人生育情況全面脫鉤。”修正草案貫徹決定精神，刪去社會撫養(yǎng)費相關(guān)條款。

宋健認為，社會撫養(yǎng)費是在控制人口過快增長時期生育政策的一個重要輔助措施，與當時的計劃生育獎勵扶助措施共同發(fā)揮作用。通過修法，社會撫養(yǎng)費將會退出歷史舞臺。

張力說，刪除社會撫養(yǎng)費相關(guān)條款是為了掃清優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的障礙，未來將更多地依靠惠民措施與生育政策有效銜接。

刪去部分計劃生育相關(guān)內(nèi)容

修正草案刪去一些現(xiàn)行法律中計劃生育的相關(guān)內(nèi)容，涉及計劃生育證明、計劃生育技術(shù)服務等方面。一些表述也發(fā)生變化，如“計劃生育行政部門”改為“衛(wèi)生健康行政部門”。

對此，張力認為，刪去這些內(nèi)容是為了減少生育障礙，推動實現(xiàn)適度生育水平，這并不意味著取消計劃生育，而是更新了計劃生育的內(nèi)涵。

“計劃生育仍是我國的基本國策，三孩生育政策及配套支持措施仍在計劃生育的框架下實施，但人口與計劃生育工作理念與方式已經(jīng)發(fā)生了重大變革。所以，表述的變化是與當前工作形勢相呼應的。”宋健說。

探索設立父母育兒假

2019年國務院辦公廳印發(fā)的關(guān)于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見提出，鼓勵地方政府探索試行與嬰幼兒照護服務配套銜接的育兒假、產(chǎn)休假。此次修法新增“支持有條件的地方探索設立父母育兒假”的規(guī)定，將對推動這一政策落地起到怎樣的作用？

張力認為，由于我國各地經(jīng)濟、社會發(fā)展水平不同，產(chǎn)業(yè)特點和用工結(jié)構(gòu)也不同，對父母育兒假的認識也存在一些差異，加上涉及用人單位的經(jīng)濟利益，所以有必要通過法律方式來加以規(guī)定。

他說，修正草案此處新增，是以國家法律的形式支持地方設立父母育兒假。如果這部法律能夠照此完成修改，有立法權(quán)的地方可以據(jù)此制定地方性法規(guī)，來具體規(guī)定父母育兒假的內(nèi)容、條件和時間，深化男女平等，優(yōu)化家庭內(nèi)部分工，從而推動生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行動。

中國社會科學院法學研究所研究員支振鋒說，“支持有條件的地方探索設立父母育兒假”是一個鼓勵性的規(guī)定。今后在積極探索的基礎(chǔ)上，當條件成熟時，也可以通過行政法規(guī)或規(guī)范性文件來對育兒假進一步作出明確規(guī)定。

加強嬰幼兒照護服務

修正草案在完善積極生育支持措施方面新增不少內(nèi)容。其中明確“國家采取支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔”，尤其是針對嬰幼兒照護難題，明確要推動建立普惠托育服務體系，在居住社區(qū)建設嬰幼兒活動場所及配套服務設施，在公共場所、工作場所按規(guī)定配置母嬰設施，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。

張力說，完善嬰幼兒照護服務尤其是其中的托育服務，是有效提升生育意愿的重要手段之一。針對很多家庭因為缺乏充足的嬰幼兒照護服務支持而不愿生、不敢生的現(xiàn)狀，修正草案系統(tǒng)性增加與嬰幼兒照護服務相關(guān)的內(nèi)容，有利于減少家庭顧慮。

為確保托育服務質(zhì)量和安全，修正草案還在“法律責任”一章新增了托育機構(gòu)違反托育服務相關(guān)標準和規(guī)范、有虐待嬰幼兒行為的處罰規(guī)定。

張力說，對于托育機構(gòu)違反托育服務相關(guān)標準和規(guī)范的處罰種類和幅度輕重適中，對法律責任的設定體現(xiàn)了處罰和教育相結(jié)合原則、過罰相當原則的要求。這些修改表明了“積極支持生育、主動保障健康、有效提升服務”的態(tài)度，有利于推動托育服務水平提升。而對虐待嬰幼兒相關(guān)責任人員進行限制從業(yè)行政處罰，并銜接刑法規(guī)定，有助于形成有效威懾，確保托育行業(yè)的服務質(zhì)量。

保障計劃生育家庭權(quán)益

修正草案在保障計劃生育家庭尤其是計劃生育特殊家庭的權(quán)益方面新增了一些內(nèi)容，如針對在國家提倡一對夫妻生育一個子女期間按照規(guī)定應當享受計劃生育家庭老年人獎勵扶助的，在老年人福利、養(yǎng)老服務等方面給予必要的優(yōu)先和照顧；針對獲得《獨生子女父母光榮證》的夫妻，獨生子女發(fā)生意外傷殘、死亡的，建立健全對這類人群的全方位幫扶保障制度。

“保障計劃生育家庭權(quán)益是優(yōu)化生育政策的題中應有之義。”宋健說，我國計劃生育政策控制了人口過快增長，廣大計劃生育家庭作出了重要貢獻。保障他們的權(quán)益、給予必要的照顧并對特殊家庭給予全方位幫扶保障，是政策相互協(xié)調(diào)有序銜接的體現(xiàn)。

支振鋒說，全方位的幫扶保障既包括經(jīng)濟上的扶助，也包括醫(yī)療保障、養(yǎng)老關(guān)懷和其他社會保障措施。他建議修正草案進一步完善計劃生育特殊家庭扶助制度。